让“田间纪委”真正发挥作用
——关于村务监督委员会制度运行情况的调查与思考
村务监督委员会（以下简称村监委会）是村民自治发展到一定阶段的产物，它填补了村民自治中“民主监督”监督主体不确定的空白，是对村民自治制度的发展和完善。实践中，村监委会的设立在一定程度上提高了村民自治水平，但也普遍存在关系不清、责任不明、监督乏力、效果欠佳等问题。对此，我们应做深入分析，查找原因，突破困境。
一、村监委会产生的背景及现状
村民自治，作为一项重大政治制度与管理方式，概况起来，就是由村民通过“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的方式来自主决策本村重大事务，促进村庄发展。然而长期以来，在《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》中，虽对村党支部和村委会明确了其工作职责和要求，但村级组织在自我管理中，部分村干部没有严格按照《条例》和《组织法》履行职责，而在原来的体制中又缺乏对村“两委”工作的日常约束和监督，致使“民主监督”有名无实，一些地方村级大小事务仍由村主任或村支书少数人说了算。近年来，随着城市化的快速推进，一些地方村集体经济不断壮大，村干部可控资源越来越多，村务财务不透明，村官多拿多占甚至贪污腐化问题日益突出，严重影响了干群关系和农村的和谐稳定。鉴于此，近年来，创新对村干部的监督约束机制，探索设立一个常设的村务监督机构，建立起村党支部的领导权--村委会的执行权--村监委会的监督权三权制衡机制，逐步被各地提上议事日程。
2004年，浙江武义县后陈村选举产生了全国首个村监委会，迈出了建立村民自治监督组织的第一步。随后，全国各地村监委会迅速发展。2010年10月，全国人大常委会第17次会议表决通过修订后的《 村民委员会组织法》，提出“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民理财、监督村务公开等制度落实”， 至此，村监委会制度被国家正式立法。此后，各地村监委会工作逐步走向制度化、规范化、常态化建设。在河南，2009年村监委会制度开始全面推广，2011年通过的《河南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，对村监委会成员的任职资格、产生和罢免程序、工作职责、权利义务等都进行了明确规定。《办法》明确规定：“村务监督委员会成员，由村民会议按照村民委员会成员的选举和罢免程序选举和罢免，任期与村民委员会相同，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。”在领导体制上，多数地方规定村监委会在村党组织领导下开展工作，接受乡镇纪委工作指导，实现了在党的领导下，村民当家做主与依法自治的有机统一。目前，各地村监委会基本都做到了有牌子、有印章、有办公场所、有会议记录、有工作制度。作为独立的村级监督组织，各地村监委会通过列席村民委员会会议、开展民主理财、督促村务公开、开展询问质询、提出意见建议、发现并反映问题等形式，对村级重大事项的决策执行情况、村干部廉洁履职情况、村集体“三资”管理使用情况等开展监督活动，较好地架通了干群沟通桥梁，促进了农村基层干部作风好转，得到了大多数群众的认可和好评。在一些地方，村监委会被农民形象地称为“村纪委”或“田间纪委”。
二、村监委会运行中面临的现实困境
近年来，通过各地的不断探索和实践，村监委会制度逐步趋向成熟，并取得了一定的成效，但体制机制制度等方面存在的一些问题，在不同程度上限制了其监督作用的发挥，村监委会面对诸多现实困境，应引起足够重视。
一是村监委会与其他组织关系不清。村监委会作为法定的村级组织，拥有监督村党支部和村委会的独立地位。但按照《中国共产党农村基层组织工作条例》和有关规定,村监委会一方面要监督村党组织的相关活动,另一方面又要受其领导,这样的规定很难在实际操作中产生实质监督效果。事实上，多数村监委会并未获得与制度规定相应的地位，有的地方甚至把 “村监委会在党支部领导下开展工作” 变身成“村监委会为受村党支部领导的一个下属机构。”此外，村监委会与乡镇党委、人大、政府、纪委等部门的关系尚未明确。早些年，村监委会大多由纪委启动设立，但从其成员产生方式来看，似乎跟乡镇人大更为契合，作为村级配套组织，从组织管理上民政部门似乎更贴近，村监委会归口哪个部门更合适，需要建立怎样的工作关系都需要在实践中明确。
二是村监委会在村民中认知度不高。在实际操作中，由于村党支部和村委会在农村已存在多年，得到了村民的广泛认同，拥有深厚的组织基础和权威基础，而村监委会作为一个新生事物，村民对其有一个接受的过程。调查显示，在2008年已推行村监委会制度的河南省郑州市惠济区，目前仍有23.06%农民不知道村监委会，78.43%的农民不愿成为村监委会成员。在当前河南省开展的第八届村级组织换届选举中，惠济区村民参与村监委会选举的热情明显比选举村“两委”要低得多。调查也发现，大多数村民在对村级事务存在质疑时，通过村监委会反映意见和建议的次数较少，通常会选择直接向村委会或向上级政府反映问题，使得村监委会作为联系村“两委”与村民桥梁与纽带的作用不突出。
三是村监委会成员组成结构不合理。在目前村民对村监委会认知率较低的情况下，一些基层政府的相关宣传和指导不到位，使村民或村民代表在推选监委会成员时仍选择在村民中较有威望的现任村委会或党支部成员，形成了选举定式，结果造成监督主体同时也是监督客体的“同体监督”乱象，使监督名存实亡。在郑州市惠济区，目前村干部兼任村监委会成员的比例高达12.50%。此外，在一些农村，村民中较有文化、能力和声望的人多数经选举被吸纳到了村“两委”中，由其余部分村民组成的村监委会成员能力素质较低，履职能力不强。据统计，当前在郑州市惠济区54个行政村183名监委会成员中，50岁以上的村监委会成员占56.28%， 60岁以上的村监委会成员占20.21%，而大中专以上学历的仅为11人。
四是村监委会成员的内在激励不足。由于村级监督的特征在一定程度上违反了乡土熟人社会间彼此关照的风俗，使得村监委会制度本身就受到了熟人社会的宗族关系、“派系竞争”等因素的挑战。而且，监督者的监督职能决定了他们不像拥有管理职能的村“两委”直接掌握巨大的经济利益，作为监督者的村监委会成员每月误工补贴只有几百元，却需要承担较大的得罪人的风险。目前，村监委会制度运行和发展尚未形成可靠的激励机制，村监委会成员履职的主动性、积极性调动不充分。
五是村监委会监督内容存在虚化。村监委会监督的重点就是村庄集体经济的收支情况，这是村民对村务和村干部行为进行监督的动力所在，这也是村监委会制度在一些村集体经济发达地区率先探索实施的一个重要原因。但在村集体经济不发达的村庄，由于集体经济薄弱，在一定程度上存在村民对村集体事务不关心和“无内容可监督”的尴尬。因此，在沿海发达地区的农村或城郊农村，村监委会的运行可能具备比较好的条件，而在那些人财物资源不断流出的欠发达地区的农村，勉强推行村监委会制度，可能不仅无助于监督村务，反而会加重农民负担。
三、突破村务监督委员会制度实施现实困境的对策
一是健全法制。前不久，中共十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的号角，而全面落实依法治国基本方略，推进基层民主法制建设，是中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分，也是党和政府管理国家事务的重要方针。目前，村监委会制度的法律依据是《宪法》、《村民委员会组织法》等法律法规,由于现有相关规定比较笼统,使村监委会制度实施起来缺乏可操作性。因此,突破村监委会制度现实困境的首要前提就是要加强法制建设,完善以《宪法》为统领、以《村民委员会组织法》为基础的规范村监委会制度的相关法律体系,为村监委会制度的顺利实施提供完备的法律基础。
二是理顺关系。从实践来看,党政权力交叉问题一直是困扰村民自治有效运行的根本性问题，故需在以下方面厘清村民自治的各组织之间、村民自治的相关组织与基层党政部门之间的关系:村监委会与乡镇(街道)纪(工)委之间是被指导与指导而不是被领导与领导的关系，村监委会的工作应独立于乡镇(街道)纪(工)委；村监委会受村党组织的领导，但应当严格限定在政治、思想和组织方面,严禁假领导之名行干涉监督之实;村监委会对村委的履职情况进行监督,同时协助村民将其有关意见及时向村委进行反馈，督促其依法贯彻落实,村委要接受并且依法配合村监委会的监督;村务监督委员会要向村民（代表）会议负责并报告工作,村民（代表）会议有监督村监会的权利。
三是明晰权责。除现行法律法规规定外,还需要在以下方面对相关权责加以明晰。其一,因村监委会有监督村党组织的职责,为使其职责履行更具实效,应对村监委会主任列席村党组织会议的权力作出强制性规定；其二,应完善和落实村监委会工作的相关制度保障。包括村监委会工作场所及其成员的报酬等物质保障,村监委会成员定期召开会议的制度规定,村监委会调查、质询、建议、审核、联系村民等行为的权责制度保障或规定等；其三,要建立完善相关救济机制，包括村监委会履行权利职责受阻或受到侵害时的法定权利救济机制，以及村监委会不依法履行职责侵害村民合法权益时要有村民权利救济机制。同时，要对村监委会及其成员违法行使职权造成损害应承担的法律责任作出明确规定。
四是强化培训。注重法治素养的培训,对村监委会成员进行以《宪法》、《村民委员会组织法》、《刑法》相关条款和地方有关部门就农村基层民主自治所作的相关规定等体系化的法律知识培训,增强其依法履职的意识和能力;注重民主意识的培养，对村监委会成员进行基层自治、基层选举、积极参与和引导村民参与国家和社会管理、依法理性表达意志和依法行使监督权等民主意识的培养;注重履职技能的培训,要突出对依法依规监督技能、账务监督专业技能、调查取证专业技能及使用现代办公设施的技能等方面的综合培训，不断提升监委会履职能力。
监督者和被监督者之间本身就是一对矛盾，随着社会进步发展，农民群众对新形势下加强农村基层民主政治建设和村务监督管理提出了更高要求，在村监委会设立后，监督双方在监督活动的运行过程中需要一定阶段的磨合，也需要我们在实践中进一步总结经验和完善制度。